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媒體曝大部制改革方案:鐵道部與交通部有望整合

發布時間:2013年2月25日  來源:中國集體企業改革與管理研究網

 

  “大部制”開閘

  即將在中共十八屆二中全會上提交中央討論的新“大部制”改革方案,包括民政部擴大社會管理等方面的權責;食品安全監管部門整合,成立專門的市場秩序監管部門;國家海洋局擴權,強化海洋綜合管理權限;鐵道部與交通運輸部有望整合;而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”等部門的改革,暫未列入改革重點。

  自2008年啟動至今的上輪“大部制”改革,重點不在整合歸并、加減計算,難點始終在于打破政府部門自身利益傾向,轉變政府職能。改革開放30多年來,已經到了必須面對和解決實質性、深層次問題的時刻,因此,各界高度寄望新一輪“大部制”改革中重新設立類似國家體改委的實體性改革協調機構,超越部門利益,系統性、整體性地推動經濟體制改革。令人遺憾的是,“新體改委”未列入此輪改革的方案。

  相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地跨部門整合,本輪改革重在局部“手術”,這體現了十八大報告中“穩步推進大部門制改革”的總體原則,也顯示改革仍掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛,未來任務依然艱巨。

  ——編者

  聞樓梯響,終見人下來。

  經歷了五年的探索、總結、反思與爭論,中國的大部制改革終于再度提上日程。2月下旬,《財經》記者從多個渠道獲悉,新一輪大部制方案起草已基本完成,并會在即將召開的中共十八屆二中全會上提交討論。

  大部制又稱大部門體制,是指對職能相同或相近的政府機構進行整合歸并,實行綜合設置,以減少機構重疊、職責交叉,從而提高政府效能。

  2008年的大部制改革改變了中國以往數十年來機構改革中簡單的加減法邏輯,嘗試組建大部制為基本框架的政府機構。一位參與本輪大部制改革方案討論的專家表示,新的大部制方案將在總結上一輪改革經驗的基礎上,按照明確的政府機構改革的方向和目標再進一步改革方向不會逆轉

  據《財經》記者了解,新一輪的大部制改革草案的重點在于:強化市場監管,改善民生,整合完善交通運輸、市場監管等重要領域的管理體制。

  其中,民政部將擴大社會管理等方面的權責;國務院食品安全委員會辦公室與國家食品藥品監督管理局等部門的食品安全監管職能進行整合,成立專門的市場秩序監管部門;國家海洋局亦將擴權,強化海洋綜合管理權限;各界呼吁最多的鐵道部與交通運輸部將有望整合。而此前廣為流傳的大能源”“大文化”“大金融”“大體改委等部門的改革,暫未列入此輪大部制改革的重點。

  相較于上一輪大部制改革大刀闊斧地實施多個部門的整合,本輪改革進行手術的僅有少數部委,更多的則是著眼于部委職能微調,這也體現了十八大報告中穩步推進大部門制改革的總體原則。

  雖然草案已經基本完成,但在提交討論之前,仍存在變化的可能。上述接近方案討論的專家透露,在二中全會之后,大部制改革方案才有望定盤

  20131月,國家行政學院黨委書記、常務副院長李建華在《求是》雜志撰文談及大部制改革時提出,要穩步推進大部門制改革,對職能相近、管理分散的機構進行合并;對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構進行調整;對職能范圍過寬、權力過分集中的機構進行適當分設,逐步建成科學合理、順暢高效的大部門制行政機構體系。

  然而,形成方案僅僅是新一輪大部制改革的開始,未來改革能否成功,并最終實現政府職能轉變,仍面臨諸多挑戰。

  無論是現有大部門的完善,還是新大部門的增設,都應從外延式轉軌到內涵式,否則就會成為五年一次的新瓶裝舊酒。中國行政管理協會副秘書長沈榮華表示:如果行政管理體制內部存在的深層次問題依然沒有解決,那(‘大部制改革)就毫無意義了。

  民政擴權

  據《財經》記者了解,此輪大部制改革中,一向冷門的民政部將會擴充職權,其社會組織管理、社會建設職能將被強化,并成為新亮點。

  在之前的歷次國務院機構改革中,民政部始終沒有進行大的調整,其基本職能亦變動不大。

  1988年和1993年國務院兩次機構改革都確定,民政部是國務院主管社會行政事務的職能部門1998年的大部制改革中,民政部的職能定位得以延續,但在政府部門序列上將其列入國家政務部門,以進一步加強它的行政管理職能。同時,民政部的部分權限也得到調整。比如,農村社會養老保險職能被劃出,并入當時的勞動和社會保障部;承接民辦非企業單位登記管理、抗災救災、退伍軍人和離退休干部安置、勘界等職能。此后,民政部職能再無大規模調整。

  目前,除社會組織管理外,民政部承擔的優撫、救災、社會救助、社會福利、婚姻、殯葬管理等職能,多為國家對社會底層的救助幫扶,職能較為局限。

  近十年來,社會建設被提到重要地位。十八大報告中更明確指出,加強社會建設要在改善民生和創新社會管理的進程中實現。而在社會管理創新中,對社會組織管理的改革是重要內容。200610月召開的中共十六屆六中全會中,民間組織的表述首次變更為社會組織,具體包括社會團體、基金會、民辦非企業單位三類,其登記管理職能歸屬民政部門。

  長期以來,中國對社會組織實行登記管理與業務主管單位的雙重管理,即在民政部門登記注冊之前,社會組織須找到一個政府部門或其下屬機構充當業務主管單位。這造成大量草根組織無法注冊,游離在灰色地帶。而登記在冊的社會組織,多和政府部門有千絲萬縷聯系,部分異化為二政府,代為行使行政職能,甚至成為腐敗重災區。

  民政部民間組織管理局副局長楊岳曾對《財經》記者表示,目前一些行業協會已淪為政府部門的小金庫,政府部門不便收的錢由協會收,又回流到政府部門,從全國性行業協會到地方性行業協會概莫能外,以致中紀委把行業協會列為治理腐敗的重點領域。

  由于雙重管理,不少全國性社會組織的實際管轄權分散于各部委,民政部門缺乏有效監管手段,只能在登記注冊時進行資格審查,日常監管主要依靠年檢,且往往流于形式。

  民政部民間組織管理局內部人士對《財經》記者表示,此次大部制改革中,強化民政對社會組織的管理權,廢除被詬病已久的雙重管理,是最有可能的方向。

  實際上,在此前的修法進程中,這一方向已露端倪。20113月,《基金會管理條例(修訂草案送審稿)》中,即已明確基金會不再需要業務主管單位,民政部門成為唯一的登記管理機關,原有的分散管理模式向集中管理過渡。后來這一草案送審稿雖未公開征求意見,但了解修法進程的人士稱,民政部門擴大監管權已成必然。

  《基金會管理條例(修訂草案送審稿)》中增加了大量對民政部門的授權條款。比如,登記管理機關履行監督檢查職責時,可以采取現場檢查、調查取證,以及查閱復印有關文件、證照、賬簿、電子數據等方式,并可根據需要對印章和有關資料臨時封存。

  一些地方民政部門已經開始嘗試行使行政執法權。2009年,吉林省組建民間組織執法監察局,并下發《社會組織登記管理機關行政執法程序規定》。江蘇省為增加執法監察工作的權威性,不僅將主管機構名稱改為社會組織管理局,還增掛了社會組織執法監察局牌子。

  除去對社會組織管理的強化,在社會建設的大框架下,社區建設、社工建設等內容未來也可能被一并整合進民政部門,并得以強化。

  但在清華大學公共管理學院教授王名看來,這一方案仍不夠理想。民政部門要成為社會建設主體,應當整合國家發改委社會司以及人力資源和社會保障部的一部分職能,成立大社會部,從提供基本公共服務的角度展開社會管理改革。

  不過王名也承認,這一方案難度很大,最主要是涉及各部門之間的利益博弈,大部制改革,首先在部門層面就得取得共識

  清華大學公共管理學院副教授賈西津則認為,民政部門要強化社會建設,應當理順與各地社會工作委員會(下稱社工委)的關系。按照目前各地的通行設置,社工委隸屬黨務系統,但在北京等地已出現職能化趨勢,承擔了政府購買公共服務、社區建設等具體工作,由于其部分職能與民政部門重合,兩者在行使職權時經常打架。而社工委在中央層面并無相應設置,社會管理職能劃歸中央政法委、綜治委,帶有比較強烈的維穩色彩,反而拖了民政改革的后腿。賈西津認為,社會建設管理改革,必須讓社會組織、社區、社工都成為建設主體,而非維穩對象。

  食品監管無縫化嘗試

  在本輪大部制改革中,對食品安全監管職能的整合將成為重點之一。其目標是要建立統一監管的體制,這也符合大部門體制所確定的一件事情由一個部門負責的設想。

  近年來頻發的食品安全事件,讓公眾感到焦慮和擔憂,也讓分管食品安全監管相關機構焦頭爛額,疲于應對。多頭監管、分段管理的體制,已成為制約中國食品安全監管的最大障礙。

  目前,中國的食品安全監管權分散在農業、質檢、商務、工商、藥監等系統中。以農牧業產品生產消費鏈為例,農業部門管理農產品(6.07,0.04,0.66%)種養環節,質檢部門管理加工環節,流通環節則由工商部門監管,最后的餐飲環節由藥監部門把關。由于涉及的監管部門和環節太多,且力量分散,分段監管體系難以避免縫隙和盲區,進而造成部門之間責任不明確、互相推諉,并使得食品安全事件一再發生。

  2008年以來,三聚氰胺奶粉事件,沈陽毒豆芽事件和河南瘦肉精事件等,皆使現有體制之弊暴露無遺。

  此外,中國現行體制也與國際食品安全監管的發展趨勢相逆。以美國的食品安全監管制度為例,其按照產品種類進行職責分工,不同種類的食品由不同部門管理,農產品歸農業部管理,農產品以外的其他食品由美國食品和藥品管理局(FDA)負責,以此實現對產品流程的無縫監管,出現問題無法推諉。

  實際上,中國一些地方嘗試,已為進一步改革提供經驗。比如,深圳和順德進行的大部制改革試點,便在食品安全集中監管方面做出探索,學界大多持肯定態度。兩地的改革模式大體相同,都將分散于原工商、質檢、藥監等部門的食品安全監管職能進行整合,劃歸給新設立的機構——深圳稱為市場監督管理局,順德則叫做市場安全監管局。

  然而,深圳和順德的做法,也受到了現有管理體制的挑戰,最大的問題便是一個媳婦要應付多個婆婆。國家行政學院副教授王靜舉例說明這個問題,廣東省工商局召集重要會議,希望下級單位認真對待,深圳市場監督管理局就要有一位副局長去參加會議,同樣在質檢、衛生方面,也要設置副職對應。王靜認為,如果只在基層做部門合并,就會導致與上級機構對接時出現障礙,中央層面應該首先理順這個問題,地方才好做事

  據《財經》記者了解,全國性的食品安全監管改革,最大可能是參照深圳和順德的模式。一位接近國務院食品安全委員會的專家透露,一個名為市場秩序監管總局的機構可能會被設立。

  從各系統的內部改革來看,新一輪的食品安全監管改革可見脈絡。2011年,全國省級以下的工商和質檢部門開始從垂直管理調整為地方政府分級管理。在此之前,省級以下藥監部門也開始了分級管理調整。根據2009年實施的《食品安全法》規定,食品安全由地方政府負總責,減少中央政府的干預,可以方便地方政府行使權力。

  但是,對于這種分級管理的調整,地方工商和質檢系統的抵觸情緒較大,最主要的擔心是,在改成屬地管理以后,未來在人員編制、經費支持上會處于弱勢地位,部門的力量會被削弱。但在王靜看來,這種擔心并不必要,隨著地方政府真正認識到食品安全的重要性,應會給予相關的保障。

  然而,一旦涉及到部門整合,首先需要克服的障礙就是編制、人員和設備等矛盾。在2009年的調整中,地方藥監局從衛生局接手餐飲服務監管職能,但相應的人員和檢測設備并沒有及時劃轉,用了兩三年的時間才消化掉問題。湖南會同縣藥監局原副局長朱寶利也表示,一開始,基層藥監系統對餐飲服務的管理審批并不適應,當時從衛生部門轉來的人員大部分不是餐飲專業的,以預防醫學的居多,專業不對口。我們局去年才剛剛理順餐飲服務的審批職能,人員擴編,也培訓了(如果成立新的機構),現在又要交出去。朱寶利抱怨。

  而對于本輪食品安全監管體制的調整,北京大學法學院教授姜明安持謹慎態度。他認為,實現食品安全無縫監管的改革趨勢是正確的。不過,食品安全監管權力下放后,地方政府對于本地急性、重大食品安全事件勢必更加關注,但出于保護本地稅收和就業的考慮,可能會對產生長期、慢性危害的食品安全管理不夠嚴格。

  大海洋格局期待

  在過去的一年之中,從渤海溢油事件,到南海、東海主權之爭,海洋管理的地位從中央決策層面到民眾層面都得到了前所未有的重視。業內多位專家表示,這很有可能成為海洋管理體制改革的契機。

  1964年,中國已設立國家海洋局。但直到1989年的國務院機構改革中,國家海洋局才被明確為管理全國海洋事務的職能部門,同時原有分散的海洋行業管理得以保留。至此,海洋綜合管理與分部門分級管理相結合的體制確立,并延續至今。但海洋局一直被認為是弱勢部門,海洋的實際管理職能分散于海洋、漁政、海事、公安邊防、海關、國土、文物、旅游以及石化、石油企業等各部門和行業。

  隨著時間的推移,這一體制已經日漸成為中國海洋經濟發展和海洋權益維護的掣肘。

  2003年國務院印發的《全國海洋經濟發展規劃綱要》是中國首個指導全國海洋經濟發展的綱領性文件。該綱要涵蓋了海運、船舶工業、港口開發等多個領域,涉及多個職能部門。在中國海洋大學海洋經濟學院教授劉曙光看來,該綱要在實施過程中首先暴露出來的問題便是實施主體不明確。

  此外,目前中國的海洋執法權同樣分散在海監、漁政、海關、海事、公安邊防等多個部門手中。一位基層漁業監督管理站站長表示,海洋執法的現狀是,各個執法隊伍皆遵照各個主管部門頒布的法規進行執法。比如漁政主要遵守的是《漁業法》,漁政的船出去只能管捕魚的,其他的不能管,因為沒有執法權。

  現實中高度分散的行業管理,使得國家海洋局無論是在海洋經濟的發展或是海上突發事件的處置中,處境都頗為尷尬。

  實際上,海洋管理體制改革多年呼聲不斷。早在上世紀90年代末,時任國家海洋局管理司司長鹿守本就開始呼吁對海洋的綜合管理。《全國海洋經濟發展規劃綱要》,更明確表達了逐步理順海洋管理體制的方向。

  在20123月召開的十一屆全國人大第五次會議上,全國人大代表、國家海洋局黨組成員、紀委書記呂濱總結海洋管理體質存在的弊端主要包括,缺乏高層次的統籌決策機制,海洋行政主管部門的權威性不夠,海上執法力量分散,效能發揮不足。

  呂濱還向全國人大提交了《關于改革完善我國海洋管理體制的建議》(下稱《建議》)。這份《建議》可視為國家海洋局對未來海洋管理體質改革的預期。

  《建議》分別從以下三個層面展開闡述。一是在決策層面,成立中央海洋工作領導小組,成員由中央、軍隊和國務院有關部門相關負責人組成。領導小組主要負責向中央提出事關國家海洋事業發展的大政方針和政策建議,處置海上突發事件。二是在管理層面,成立國務院直屬海洋主管部門,涉海有關職能由該部門實施綜合管理。三是在執法層面,組建中國海洋執法監察總隊。整合海洋執法力量,建立一支統一的海上執法隊伍。

  目前,在中央決策層面加強對海洋領域直接管理已無懸念,已經成立的中央海權辦成員即包括海洋局、外交部、公安部、軍方相關部門等。

  然而,在管理層面和執法層面的整合,則不得不囿于多部門利益的協調,以及權責的劃分,一直難有動作。

  比如,上世紀80年代以前海洋局僅設于國家層面,并未向省市縣一級延伸。為了能夠調動國家和地方雙向管理,中國開始向地方賦予海洋管理權責。但是,到底選擇單成立一個系統,還是在原有的基礎上擴增,卻是一個問題。

  反復權衡后的結果是,在省市縣一級漁業局增設了海洋管理職責,合并成海洋與漁業局()。一位退休的省級海洋與漁業廳副廳長就表示,同樣一件事情,在國家海洋局開完會匯報后,還要去漁業局匯報。

  海洋管理體制改革遲遲沒有啟動的另一個原因在于,究竟是將國家海洋局交由國務院直接管理,還是成立一個類似于能源管理委員會的協調機構,決策層意見尚未統一。

  而在新一輪大部制改革中,有望從中央層面理順海洋管理體制。一位接近國家海洋局的人士透露,中編辦和中組部都已經到海洋部門和省市做過調研,可以說這方面的基礎工作已經做了多年,這次應該能上兩會

  大金融委難產

  新一輪改革的調研之中,金融界人士一直在呼吁大金融委現身。

  在1993年以前,中國由央行統一實施金融監管。1993年的機構改革中,證監會、保監會、銀監會陸續成立,一行三會的監管架構成形,并由此確立了分業監管的體制。

  但隨著金融業的發展,特別是混業經營的深入,監管真空和監管重復的問題在金融領域日益突出,一行三會之間缺乏協調的問題為業界關注。

  20088月,國務院曾下發通知,要求央行會同銀行業、證券業、保險業的監管機構共同建立金融監管協調機制。但是,由于缺乏正式的制度保障,協調機制并沒有發揮實際效果。目前,一行三會之間協調的主要渠道是每十天一次的、由主管副總理主持的工作會。而在高層交流之外,司局級中層的溝通較少。尤其在涉及到利益、地盤等問題時,部際協調異常困難。中國銀行(2.98,0.01,0.34%)國際金融研究所高級分析師周景彤表示。

  在2012年發布的《金融業發展和改革十二五規劃》中,再次提及要積極完善金融監管協調機制,加強金融監管協調合作,減少監管套利,避免監管缺位和錯位。

  出于政策要求和現實情況,是否采取將一行三會合并,或者建立高于三會的金融監管協調機構等屢被業界論及。

  然而,各方消息顯示,大金融委并未被列入新一輪大部制改革方案。

  我們沒有聽說任何這方面的消息。一位銀監會權威人士表示。他認為,目前一行三會合并可能性不大。

  一位前任銀監會高層人士也指出,改革如果使政府瘦身、功能高效的話,那沒有問題,但如果只追求形式的話,并不解決根本問題,現實的路徑依然是在目前的監管格局下加強協調。

  社科院金融研究所研究員胡濱曾撰文表示,中國應建立實體化、法治化的監管協調機構。他認為,在中國目前的分業監管格局中,監管部門之間的協調機制缺乏正式的制度保障。

  加強金融監管協調之外,對于國有金融資產的管理也是改革的重點。

  早在2010年,財政部會同中組部、中編辦、人民銀行、法制辦、國研室、銀監會、證監會、保監會、中投公司等單位成立了加強國有金融資產管理課題小組,并起草了《加強國有金融資產管理課題調研報告》(下稱《調研報告》)

  《財經》記者獲知,《調研報告》初擬了兩種方案。

  方案一是依托現有管理部門和機構,明確財政部的國有金融資產管理和出資人代表的權利和義務,實現權責對等。在資產管理層面,可在財政部現有職能基礎上,增加制定并組織實施國有金融資產戰略布局等職能。在人事管理層面,對國有金融機構領導班子的管理體制維持不變,即由中組部和監管機構任命。

  方案二是成立專門的國有金融資產管理機構,行使國有金融資產管理和出資人代表職責,承擔制定和組織實施國有金融資產戰略布局等職權,并將財政部和匯金公司管理的國有金融資產及相關職能劃轉至特設機構。同時,在特設機構下成立國有金融股權管理公司,重點國有金融機構股權管理由特設機構負責,非重點國有金融機構股權管理由國有金融股權管理公司負責。在人事管理方面,國有金融股權管理公司領導班子由中組部管理,將中投公司和金融監管部門的管人職責劃轉至特設機構。

  當時,課題的成員單位提出了各自的傾向性意見:中組部、法制辦、證監會、中投公司傾向于方案二;國研室、銀監會傾向于方案一;保監會傾向于目前選擇方案一,待時機成熟后適時啟動方案二;中編辦、財政部、人民銀行傾向于將兩種方案一并上報國務院。

  其實,兩種方案的利弊十分明顯。方案一對現有格局觸動不大,改革成本較低,但沒有從根本上改變出資人職能相對分散的局面,且不利于財政部實現公共財政目標。方案二的好處在于,國有金融資產出資人代表單一,能夠設定并實現更為明晰、具體的可操作目標。但其不足之處在于對現有格局有較大調整,改革震動過大。

  業界一度猜測,金融國資委議題會在2012年的第四次全國金融監管工作會議上提交討論,但是并未實現。據《財經》記者了解,部委缺乏統一的認識以及改革難度過大是主要原因。

  據《財經》記者了解,新一輪大部制改革,金融國資委的組建仍未列入方案重點中,但對于其的可行性研究,仍在緊鑼密鼓地推進。

  大能源部再折戟

  在上一輪國務院機構改革中,發改委能源局升格為國家能源局。兩年后國家能源委成立,能源管理的格局開始趨向集中。去年以來,組建大能源部的討論漸多。

  20129月下旬,中國能源研究會公布了一份能源大部制的改革建議報告。

  中國能源研究會是中國科學技術協會的組成單位,這里聚集了來自能源監管機構、能源企業的核心研究型官員和權威企業人士。中國能源研究會所發布的題為《健全與市場經濟和低碳經濟相適應的能源管理體制》的報告中稱,中國成立能源部,統一制定能源政策,加強能源管理,更有利于能源發展目標的實現。

  這份報告與此前流傳的版本不同。報告中的能源部將不觸及包括能源價格管理和項目審批權,而會將職能定位在能源戰略規劃和市場監管上,這或許會比其他方案降低改革的阻力。

  盡管支持報告發布的專家一再聲明,上述研究結論僅代表研究者的意見,而并不代表主管機構的看法,但這份報告還是引起了巨大的轟動。

  大能源部的成立是大勢所趨。中國能源研究會一位專家表示:能源問題越來越重要,大能源部的管理體制,在國際上是一個趨勢。

  不過,對于大能源部的反對意見,也從未停止。

  原國家能源部部長黃毅誠在接受媒體采訪時稱,要借鑒之前的監管教訓:如果成立了能源部,卻不給予其相應的權力,那么我就不贊成成立。

  然而一旦能源部強勢,則必然陷入與國家發改委分權的斗爭之中。就像孫悟空怎么逃也逃不出如來佛祖的手掌心。國家發改委系統的一位專家告訴記者,打來打去,就變成國家發改委批大項目,能源部批小項目。兩個強勢部委一起來管能源行業,將是能源領域的一場災難。

  大文化部縮水

  在新一輪大部制改革中,各界一度認為大文化部將成為改革排頭兵,此前中央調研組亦奔赴各地廣電系統調查研究。然而,據《財經》記者獲悉,目前,大文化部改革速度低于預期,或將在政府換屆平穩之后漸次展開。

  自2008大部制改革以來,信息技術、文化事業、產業迅猛發展,這對文化部門的行政體制形成了挑戰。中國人民大學新聞學院副院長喻國明對《財經》記者表示,文化、體育事業具有特殊性,近年來,文化事業、產業的管理體制與現實情況的發展已經出現了較大矛盾,現有的行政體制和管理方式也應該相應進行變革。

  目前,在縣市一級,多數廣電系統、新聞出版單位、企業已經與文化部門合并,成立文化廣電新聞出版局(下稱文廣新局)。在海南省,文化部門的大部制改革甚至已經包括了體育部門。正是因為此,業界認為,大文化部改革水到渠成。

  關于此次大文化部的調整方案,此前流傳較多的版本為:國家廣播電影電視總局、新聞出版總署將與文化部合并為大文化部。而在另一版本中,除去上述三個部門,國家體育總局也將被并入大文化部。但中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱表示,具體合并方案目前并不明朗。

  汪玉凱曾參與2008年的大部制改革方案設計,在他看來,從去年十八大召開到今年兩會召開,時間間隔較短,短時間內,局部調整的可能性較大,大調整或許將在一兩年后逐步展開。

  汪玉凱認為,基于社會環境、現實的變化,此次大部制調整的初衷即在于對近年來突出的共識性問題,實現理順職責、避免交叉的目標。以網絡游戲監管為例,在過去幾年,就曾出現文化部與新聞出版總署的交叉管理現象。

  喻國明表示,隨著互聯網發展,決策層仍需進一步認識社會環境的變化,改變意識。在對文化事業的管理上,應該側重邊界而非執著于細節。關于大部制改革思路,他認為,可按照技術、內容、產業等方面劃分,加強專業化。對于此輪改革的預期,汪玉凱表示,改革需要各部門做好思想準備及工作準備,比起需要做什么,能做什么更為重要

  頂層設計缺憾

  長期以來,中國的改革掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛,全局性的經濟體制改革十年逡巡不前。因此,經濟學家們普遍寄望于大部制改革打破政府自身利益傾向,重新成立類似于國家體改委的實體性改革協調機構,牽頭推進經濟體制改革。

  這是最令人遺憾之處。一位接近方案研討的專家告訴記者,即將提交的大部制改革方案中,新體改委未列入其中,同時對國家發改委的審批權削弱亦有限。這意味著在十二五期間,仍由國家發改委同時主導改革發展

  2003年的機構改革,國家經貿委部分職能與國家體改委并入國家計劃委員會,并改組更名為國家發改委,在實際上是把短期調控、中長期調控、體制改革、總量控制等目標一致和彼此關聯的宏觀調控職能歸為一體。國家發改委也因此有了小國務院之稱。

  發改委掌握宏觀調控權、微觀項目審批權,同時還在領銜體制改革。而每成立一個新的部委,都需要面臨與國家發改委的職能交叉,不免陷入與發改委的分權糾葛。

  國家發改委成立十年來,權力過于集中,既管發展又管改革等問題頗受爭議。接近國家發改委的人士坦言,強化國家發改委并非真正大部制因為大部制是基于市場經濟,而國家發改委的超級部委模式是基于計劃經濟。

  改革開放已經30多年,該解決的問題差不多都解決或者碰過了。今后的改革必然涉及到實質性的、深層的問題。改革必須是要自上而下的,有系統地整體進行。中央黨校教授王貴秀告訴《財經》記者:中央對改革應該有專門研究的機構,然而現在沒有。上一輪機構改革后,體改委并入發改委,但發改委首要職能是指揮經濟運轉的。

  在上一輪大部制改革之后,中央曾派出調查組,分析改革的成效和存在的問題。一位參與調研的專家透露,他們認為各個部門關系并沒有理順。發改委管宏觀,實際上也管到了各個行業部門,替代了行業部門的決策權和監督權。這位專家透露:其他部委負責行業政策、標準、規劃,但是很大部分權力卻在發改委、財政部,行業部門仍然權責脫節。

  縱然留有遺憾,但即將提交中央決策層的改革方案仍將大部制向前再推進了一步。十八大報告中提出,要深化行政審批制度改革,繼續簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變

  新一輪大部制改革,在努力打破上一輪以政府職能轉移為主的外延式改革模式,力爭走內涵式發展道路。

  現在機構改革方案保密度很高,這是不對的。接近方案制定的專家對《財經》記者指出:“‘大部制改革方案如果真正科學地研究,應該公開討論,聽取各界不同聲音,吸收地方和行業的改革經驗——真正的改革應該兼有各種視角。

  本刊記者翁仕友、實習生王佳麗對此文亦有貢獻

  【作者:《財經》記者 李其諺 左林 賀濤 劉琦琳 許競 由曦 王曉, 璐

 

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